天津地鐵11號線是《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》（國辦發(fā)〔2018〕52號）出臺后全國首批落地的軌道交通PPP項目，也是天津地區(qū)首個采用PPP模式建設(shè)的軌道交通項目。投資概算256億，合作期26年，項目采用BOT模式實施。
本項目前期籌備過程中，國辦發(fā)〔2018〕52號出臺，規(guī)定了“除城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃中明確采用特許經(jīng)營模式的項目外，項目總投資中財政資金投入不得低于40%，嚴(yán)禁以各類債務(wù)資金作為項目資本金”，在此嚴(yán)格政策限制下，政府面臨較大的財政支出壓力。
我司作為本項目政府方全過程咨詢顧問，與實施機(jī)構(gòu)和相關(guān)部門積極研究探索創(chuàng)新模式，經(jīng)反復(fù)論證，創(chuàng)新采用AB拆包（政府投入部分/PPP項目公司投資部分）模式，并探索了專項債和PPP模式的創(chuàng)新結(jié)合，最終滿足了政府財政資金投入達(dá)到總投資的40%的要求，使本項目成為52號文后國內(nèi)第一個按新文件要求應(yīng)對設(shè)計交易結(jié)構(gòu)的項目。后續(xù)武漢、長沙、石家莊等地區(qū)軌交項目均借鑒參考了該模式。
一、軌道交通績效考核設(shè)計
對于軌道交通項目的績效考核設(shè)計，需要統(tǒng)籌考慮建設(shè)期和運(yùn)營期兩個部分不同指標(biāo)和權(quán)重結(jié)構(gòu)的平衡，以及正激勵和負(fù)激勵的結(jié)合：
（1）建設(shè)期績效考核指標(biāo)
縱觀以往的軌道交通PPP項目，建設(shè)期績效考核多直接引入竣工驗收標(biāo)準(zhǔn)，缺乏全面系統(tǒng)的考核指標(biāo)。項目組協(xié)助實施機(jī)構(gòu)完善了本項目建設(shè)期績效考核指標(biāo)，設(shè)置了期初、期末和過程考核的完善指標(biāo)體系，并首創(chuàng)軌道交通建設(shè)監(jiān)管辦法，作為未來實施機(jī)構(gòu)進(jìn)行建設(shè)監(jiān)管的重要依據(jù)。
（2）運(yùn)營期績效考核指標(biāo)
2019年4月8日，交通運(yùn)輸部印發(fā)《城市軌道交通服務(wù)質(zhì)量評價管理辦法》（交運(yùn)規(guī)〔2019〕3號，用以規(guī)范城市軌道交通服務(wù)質(zhì)量評價工作，推動城市軌道交通服務(wù)質(zhì)量提升?！掇k法》要求，城市軌道交通服務(wù)質(zhì)量評價應(yīng)當(dāng)依照本辦法和《城市軌道交通服務(wù)質(zhì)量評價規(guī)范》（交辦運(yùn)〔2019〕43號）要求開展。指標(biāo)體系主要分為客運(yùn)服務(wù)運(yùn)營績效、公共安全、社會公益責(zé)任承擔(dān)三大類。其中，客運(yùn)服務(wù)運(yùn)營績效考核為運(yùn)營考核的重點，結(jié)合《辦法》和《規(guī)范》要求，統(tǒng)籌考慮考核指標(biāo)和考核周期等內(nèi)容進(jìn)行指標(biāo)設(shè)置，具備較高操作性。
（3）付費掛鉤機(jī)制
財金〔2019〕10號要求規(guī)范的PPP項目應(yīng)當(dāng)建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機(jī)制，不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任。從推動項目落地與實現(xiàn)融資的角度設(shè)計“完全關(guān)聯(lián)的考核機(jī)制”，將當(dāng)年實際核算的可行性缺口補(bǔ)助拆分為對項目建設(shè)成本的補(bǔ)助和對項目運(yùn)營成本的補(bǔ)助，對項目建設(shè)成本的補(bǔ)助部分參與建設(shè)期績效考核，項目運(yùn)營成本的補(bǔ)助部分參與運(yùn)營期績效考核。設(shè)置建設(shè)期考核系數(shù)時適度降低敏感性，適度保證項目公司的財務(wù)穩(wěn)定, 提高社會資本積極性。
二、股權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制
軌道交通是關(guān)系到國計民生、社會公眾利益的重要行業(yè)，其退出機(jī)制設(shè)計不應(yīng)以限制為目的，而是從結(jié)果導(dǎo)向激勵社會資本（尤其施工方）參與項目全生命周期管理、保障項目建設(shè)運(yùn)營效果。本項目在 PPP項目普遍采用的“股權(quán)轉(zhuǎn)讓鎖定期+受讓方資質(zhì)要求”的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新設(shè)置了“提前轉(zhuǎn)讓股權(quán)違約處罰”機(jī)制，限制股權(quán)受讓方分紅比例的同時，要求施工方股東提交施工方履約保函，避免施工方獲取足夠的施工利潤后即退出的情況出現(xiàn)。
三、調(diào)價機(jī)制
軌道交通PPP項目投資金額大，合作周期長，不可預(yù)測性高，為分擔(dān)風(fēng)險，本項目采用了多種調(diào)價機(jī)制結(jié)合，如投資差異額調(diào)整機(jī)制、貸款利率調(diào)整機(jī)制、車公里服務(wù)費調(diào)價機(jī)制、車公里服務(wù)費可變成本單價調(diào)整機(jī)制等，合理分擔(dān)了項目風(fēng)險。
本項目一期工程預(yù)計完成時間2023年9月，作為作為天津市首批軌道交通領(lǐng)域PPP合作項目，中心城區(qū)軌道交通線網(wǎng)東西向輔助線之一，項目的實施對中心城區(qū)發(fā)展規(guī)劃的實現(xiàn)有非常重大的意義。建成后，可以緩解天津城市核心區(qū)交通緊張狀況、改善城市公共客運(yùn)交通、帶動沿線的文化、商貿(mào)等旅游事業(yè)的發(fā)展。